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Notre Administration est-elle réfractaire à la modernisation de ses outils de gestion? (suite)


Tribunes
Lundi 24 Octobre 2011 - 14:03

En faisant une analyse de l’historique des réformes visant à moderniser les instruments de la gestion publique et notamment la gestion budgétaire et comptable dans notre pays, on aboutit à des réponses révélatrices de la volonté de l’Etat de gérer de manière transparente ses ressources nationales. Mais c’est surtout en se plaçant à deux niveaux : comptable (i) et budgétaire (ii) qu’on pourrait tirer des impressions intéressantes pour l’opinion publique spécialisée : Le thème relatif à la gestion comptable ayant déjà été traité dans un article précédent et mis en ligne sur Noorinfo, le présent article va tenter d’aborder, comme promis, le second thème qui se rapportera au processus de modernisation des outils de la programmation et de gestion du Budget de l’Etat.


Notre Administration est-elle réfractaire à la modernisation de ses outils de gestion? (suite)
Le Schéma Directeur de réformes de la gestion des finances publiques (SDRGFP) en cours de finalisation, au Ministère des Finances, constitue le seul cadre de référence, à moyen et long terme, pour toutes les actions futures de modernisation du système de gestion des finances publiques mauritaniennes. Ce schéma comporte, entre autres choses, deux mesures phares que nous avons choisi de traiter dans cet article, en raison de leur impact positif sur la transparence de la gestion des finances publiques. Celles-ci concernent notamment ; la réforme de l’Ordonnancement des dépenses publiques (i) et la Réforme de la nomenclature budgétaire actuelle (ii).

1. Réforme de l’ordonnancement des dépenses

Cette mesure, mise en œuvre depuis 2007, comportait deux volets : le premier est d’ordre institutionnel et avait trait  au transfert des pouvoirs d’ordonnancement des dépenses au profit des entités dépensières ministérielles, avec comme mesure d’accompagnement, la déconcentration du contrôle financier auprès de chaque département ministériel titulaire d’un Titre budgétaire ; le second volet, à caractère technologique, avait permis l’automatisation de la gestion des quatre phases de la dépense publique (engagement, liquidation, ordonnancement et paiement) à travers le logiciel connu sous l’acronyme (RACHAD), « réseau automatisé de la chaine des dépenses de l’État »
La mise en œuvre de ce paquet de mesures avait mis fin au monopole absolu qu’exerçait le Ministère des Finances sur l’exécution du Budget de l’Etat (hors dépenses communes, comptes spéciaux du trésor, soldes et pensions). Elles ont également fortement bouleversé les vieilles pratiques de gestion des dépenses et modernisé les procédures d’exécution du Budget de l’État, après une longue période de gestion centralisée.

Plusieurs opinions s’étaient, pourtant, exprimées, au sein de notre Administration publique pour approuver (i) ou désapprouver (ii) ce projet qualifié d’ambitieux par certains :
Les premières opinions (celles qui jugeaient négativement cette réforme) soutiennent que l’ancien système centralisé (semi-automatique) était plus pratique et plus souple, notamment en matière d’imputation budgétaire (moins de rigueur sur le respect de la règle de spécialité budgétaire) ; de rythme de consommation (moins de contrôle sur le niveau des dépenses); de respect du calendrier de la clôture budgétaire (on pouvait indéfiniment continuer à engager, ordonnancer et payer durant toute l’année, même aller, au-delà ; au gré des circonstances).
Les secondes opinions (celles qui étaient favorables à la modernisation de la gestion) soutiennent que cette réforme serait positive en ce qu’elle va, au moins, mettre fin aux multiples dysfonctionnements tels que : dérapages budgétaires (dépenses extra-budgétaires à l’origine, en 2004/2005, de notre brouille avec la BM/FMI) ; les longs délais de payement (trois mois de retards en moyenne justifiant la surfacturation) ; la forte concentration des pouvoirs d’ordonnancement et du contrôle financier (la validation des dépenses était du ressort exclusif du Directeur du Budgets et des Comptes et du contrôleur financier central) ; l’absence de fluidité des opérations budgétaires et, enfin, les chevauchements inextricables des exercices budgétaires, induisant l’absence de périodes précises pour la clôture des comptes de l’État.
Face à ces thèses diamétralement opposées, peut-on dire, aujourd’hui, que la nouvelle réforme a réellement contribué à l’amélioration de notre système de gestion budgétaire ? Les réponses à cette question ne peuvent être obtenues avant de procéder à une brève étude du schéma d’organisation de RACHCAD (i), de mesurer l’impact de cet outil sur l’effort de maitrise de la dépense publique (ii) et de souligner les risques de dérives qui le menacent de l’intérieur (iii).

1.1. Schéma d’organisation de RACHAD

Sur le plan institutionnel, cette réforme vise à mieux restaurer la responsabilité de chaque chef de département dans la gestion de son propre Budget et à instituer un contrôle financier de proximité auprès de chaque entité dépensière. Le Ministre chargé des finances, naguère omniprésent, ne devant conserver, désormais, que ses fonctions régaliennes de préparation et de pilotage budgétaire ainsi que de gestion des droits d’accès au système de gestion automatisé. Il conserve, aussi, pour ne pas perdre la totalité de ses prérogatives, un pouvoir de contrôle de régularité, à priori, sur toutes les dépenses publiques à travers le réseau des contrôleurs financiers ministériels qui relèvent techniquement et hiérarchiquement de lui.

Sur le plan informatique, ce système d’exploitation s’appuie, sur deux composantes : une composante « Allocations budgétaires » tenue exclusivement par le Ministre des Finances (administrateur central) et permettant à celui-ci, de gérer les ouvertures de crédits et d’assurer un suivi et une régulation budgétaire et une composante « Entités dépensières » (administrateur local) réservée aux entités dépensières ministérielles, permettant à celles-ci d’exécuter les dépenses suivant les procédures classiques d’engagement, liquidation et ordonnancement.

Notre Administration est-elle réfractaire à la modernisation de ses outils de gestion? (suite)
1.2.Maîtrise de la dépense publique

La mise en service du nouveau système d’exploitation des dépenses publiques a permis d’obtenir les résultats, non négligeables, suivants :
- La connexion électronique, en temps réel, des trois principaux acteurs de l’exécution des dépenses publiques permet aux ordonnateurs des crédits ministériels, aux Contrôleurs Financiers Ministériels et à l’Agent comptable assignataire des dépenses, de rentrer, simultanément, en ligne pour traiter les différentes phases de la dépense. Avec ce nouveau circuit on rapproche, virtuellement, les différents intervenants dans le cycle d’exécution des dépenses, et facilite, entre eux un nouveau type de dialogue de gestion, tout en réduisant les délais de payement, qui étaient en moyenne de trois mois et qui peuvent être ramenés, maintenant, à un jour, au plus tôt, et à 10 jours, au plus tard. (sauf persistance des vieilles habitudes de gestion).
- La comptabilité budgétaire est tenue de manière automatique et peut être consultée, en temps réel par les autorités budgétaires.
- Les dérapages budgétaires pouvant conduire à des dépassements de crédits ou à des dépenses extra-budgétaires sont désormais encadrés grâce à une programmation de dépenses contenue dans le Document Annuel de Programmation Budgétaire Initiale (DAPBI), convenu entre l’entité dépensière concernée et le Ministère des Finances.
-une plus grande harmonie comptable est obtenue entre la nouvelle nomenclature économique et le nouveau Plan comptable de l’Etat (de type patrimonial) mis en place le 31 décembre 2007.
- L’exercice du contrôle interne et externe, par les corps de contrôle de l’Etat, devient plus aisé en raison du traitement automatique des opérations budgétaires et comptables et de leur mise en ligne sur des sites accessibles. Les délais de production des comptes de gestion et des Lois de Règlement ont été considérablement réduits. Les risques fudiciaires liés à la gestion des fonds publics sont mieux surveillés et encadrés par les différents corps de contrôles.

1.3. Risques de dérives menaçant la réforme

Le pilotage du budget de l’Etat par le Ministère chargé des finances et la gestion des droits d’accès au nouveau système d’exploitation des dépenses sont des fonctions régaliennes qui doivent relever du ressort de ce Département. Toutefois la tendance de régulation restrictive actuelle des allocations budgétaires a eu des effets pervers sur le fonctionnement normal de certaines administrations publiques. Le plafond d’ouverture de crédits doit être décidé en fonction de la programmation du Document Annuel de la Programmation Budgétaire Initiale (DAPBI) qui constitue une base concertée d’exécution des dépenses et non sur une base de programmation linéaire uniforme des crédits. Bien entendu il faut ajuster les DAPBI, au regard de la Trésorerie globale disponible ou mobilisable. Mais pour écarter tout arbitraire dans la procédure d’ouverture des crédits budgétaires, et toute tendance voilée de remise sous tutelle des entités dépensières ministérielles, le Ministère des Finances doit respecter les programmations du DAPBI qui permettent de cadencer les rythmes de consommation des crédits avec le chronogramme de mise en œuvre des différents plans d’actions prioritaires (PAP). La rigidité de la régulation budgétaire peut entrainer les effets non désirés suivants : faible taux d’exécution de ces Plans qui résultent de la mise en œuvre des orientations des lettres de missions sectorielles et endettement irrégulier (mais nécessaire pour maintenir la continuité du service public) de administrations publiques vis-à-vis de certains fournisseurs locaux.

Si le Ministère des Finances continue à soumettre, comme c’est la pratique actuellement, les ordonnateurs de crédits à une procédure de demande d’autorisation de dépenser (sous forme de lettres sollicitant l’ouverture de leurs crédits budgétaire) on risquerait alors, de transformer ce département en une « banque de crédits budgétaires » auprès de laquelle les entités dépensières ne seraient plus que de simples clients ordinaires, ramenés, de surcroît, à leur premier statut d’administrateurs de crédits, au lieu d’être de véritables ordonnateurs des dépenses, en application des dispositions de l’art 63 modifiée de l’ord.89.012, portant Règlement Général de la Comptabilité Publique.
L’esprit de la réforme risquerait alors d’être faussé alors que l’un de ses principaux objectifs était de déconcentrer la gestion budgétaire, tout en veillant à la régularité des opérations par le biais d’un réseau de contrôleurs financiers ministériels, relevant exclusivement du Ministre chargé des Finances et placés auprès de chaque Département Ministériel ?
Dans un article de presse (cridem) datant de 2009, j’avais mis en garde contre cette dérive qui est révélatrice de notre manque de détermination d’aller en profondeur dans le processus de modernisation de la gestion budgétaire, préalable à la migration vers les Budgets de Programmes, maintes fois réclamée, par nos parlementaires, lors des sessions budgétaires.
Nous aborderons dans un troisième article le thème relatif au « Budget de Programmes », incha ALLAH.

Hamedine N'Diaye Kane
Mamoudou Kane


              

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